Criterios de gestión del INSS: la doctrina que no se publica

Cuando el INSS deniega un complemento o fija un porcentaje de jubilación, casi nunca está interpretando la ley por primera vez: está aplicando un criterio de gestión, una instrucción interna de la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica que dice a todas las direcciones provinciales cómo resolver ese supuesto. Esos criterios no se publican en el BOE ni en ningún boletín. No vinculan a los tribunales. Y son, casi siempre, la razón real de la resolución que el abogado tiene delante.

Qué son exactamente

Un criterio de gestión no es una norma ni un reglamento. Es doctrina administrativa interna: la entidad gestora unifica cómo va a interpretar un precepto para que no se resuelva distinto en Málaga y en Lugo. Se numeran por año —01/2020, 35/2021, 20/2026— y suelen tener tres partes: el asunto que se plantea, la normativa aplicable y el criterio propiamente dicho, que es el párrafo operativo.

Para el letrado eso tiene un valor muy concreto. La resolución que recibe el cliente está motivada en Derecho, pero el criterio explica por qué el INSS ha leído la norma de esa manera y qué va a contestar cuando se recurra. Es anticipar el argumento del contrario antes de que lo escriba.

Lo que no es: fuente del Derecho. Un juez puede apartarse del criterio sin más explicación que la ley, y lo hace con frecuencia.

El caso que lo explica todo: el criterio 01/2020

El artículo 60 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social reconocía un complemento de pensión a las mujeres con dos o más hijos. La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de diciembre de 2019 (asunto C-450/18) declaró que esa regulación se oponía a la Directiva 79/7/CEE.

El INSS dictó entonces el criterio de gestión 01/2020, de 31 de enero. Su lectura fue restrictiva: entendió que el pronunciamiento del TJUE se refería estrictamente a la pensión de incapacidad permanente y que la modificación del artículo 60 exigía una norma con rango de ley.

Lo que vino después está en la jurisprudencia. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en su sentencia de 6 de marzo de 2024 (ECLI:ES:TSJAND:2024:1711), condenó al INSS a indemnizar con 1.500 euros por daño moral a un varón al que se le había denegado el complemento, y razonó que la discriminación, una vez producida, no se sana por una resolución posterior extemporánea.

El propio INSS acabó revisando su posición mediante el criterio 35/2021, de 2 de diciembre.

El criterio 01/2020 aparece citado en 1.244 resoluciones judiciales de nuestro corpus. Su revisión, el 35/2021, en otras 38. Un abogado que llevara uno de esos asuntos en 2022 y conociera el criterio tenía media contestación escrita antes de empezar.

El problema: no están en ningún sitio

Aquí está la parte incómoda. Estos documentos no se publican en el BOE, ni en los boletines autonómicos, ni en un repositorio oficial ordenado. Llegan al exterior porque colegios de abogados y despachos los recopilan y los cuelgan.

Eso tiene tres consecuencias que conviene decir en voz alta:

• La serie pública empieza en 2017. Hay sentencias que citan criterios de 2000, 2012, 2015 y 2016 que hoy no se pueden localizar. Que un criterio no aparezca no prueba que no existiera.
• Hay huecos. En nuestro cruce con el CENDOJ apareció un criterio de 2021 citado por una sentencia y ausente de todos los recopilatorios consultados.
• La fuente no es oficial. Por eso guardamos la huella digital de cada documento descargado y vigilamos a diario si alguno cambia. Para llevar un criterio a un escrito, lo sensato sigue siendo abrir el PDF original.

Lo que hemos hecho

Hemos reconstruido la serie completa disponible —246 documentos entre criterios y consultas, de 2017 a 2026— y, sobre todo, la hemos cruzado con la jurisprudencia: 1.394 citas que conectan 53 criterios con las sentencias que los invocan.

Ese cruce es lo que cambia el trabajo. No es lo mismo leer un criterio que leerlo sabiendo que lo han discutido mil doscientas sentencias, o que ninguna lo ha tocado todavía. Cada criterio lleva su recuento, y se puede ir en las dos direcciones: de la materia al criterio, del criterio a los ECLI que lo citan, y del ECLI de una sentencia a los criterios que esa resolución estaba discutiendo.

Un ejemplo de lo reciente: el criterio 20/2026, de 30 de septiembre, sobre jubilación anticipada de bomberos y bomberos forestales, se dicta precisamente para aplicar la STS 1347/2024, de 17 de diciembre de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:6260). El movimiento, esta vez, va del tribunal al organismo.

Cómo leerlos sin equivocarse

Tres cautelas que valen para cualquier fuente de este tipo:

1. Un criterio no gana un pleito. Sirve para entender la resolución y para anticipar la contestación, no para citarlo como si fuera doctrina legal.
2. Comprueba si sigue vivo. Los criterios se revisan unos a otros. El 01/2020 vivió casi dos años antes de que el 35/2021 lo corrigiera.
3. Mira quién lo ha litigado. Un criterio con cientos de sentencias en contra es, en la práctica, un criterio vencido aunque el organismo no lo haya retirado.

Publicar lo que la Administración no publica no es un fin en sí mismo. Lo útil es poder poner, en la misma pantalla, lo que el organismo decidió hacer y lo que los tribunales dijeron después.

Preguntas frecuentes

¿Qué son los criterios de gestión del INSS y dónde se publican?

Son instrucciones internas de la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica del INSS que fijan cómo se resuelven las prestaciones. No se publican en el BOE ni en ningún boletín oficial: circulan dentro del organismo y llegan al exterior por recopilatorios de colegios y despachos. No son fuente del Derecho ni vinculan a los jueces, pero son lo que explica la resolución administrativa que el interesado recibe.

¿Vincula a un juez el criterio de gestión que ha aplicado el INSS?

No. Un criterio de gestión es una instrucción interna, no una norma: el tribunal no está obligado a seguirlo y con frecuencia resuelve en contra. Su utilidad para el abogado es otra: identifica la razón real de la denegación, permite anticipar el argumento de la entidad gestora y, cuando el criterio ya ha sido desautorizado en vía judicial, aporta la línea de sentencias que lo han rechazado.

¿Desde cuándo hay criterios de gestión del INSS consultables?

Las recopilaciones públicas empiezan en 2017. De ahí hacia atrás los criterios existen y aparecen citados en sentencias —hay referencias a criterios de 2000, 2012, 2015 y 2016—, pero no son localizables hoy por vía pública. Conviene tenerlo presente: que un criterio antiguo no aparezca en una búsqueda no significa que no existiera.

¿Cómo puedo ver qué sentencias han aplicado un criterio de gestión concreto?

Nearius cruza cada criterio con el corpus del CENDOJ y guarda los ECLI de las resoluciones que lo citan. Las herramientas `criterios_inss_buscar`, `criterio_inss` y `criterios_inss_citados_por` permiten buscar por materia, abrir la ficha de un criterio con las sentencias que lo invocan, y hacer el camino inverso desde el ECLI de una sentencia. Está disponible en el plan Pro.