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Para qué sirven los dictámenes de los consejos consultivos
· Equipo Nearius
Un dictamen consultivo es la opinión jurídica que un órgano independiente da a una Administración antes de que esta decida. No resuelve el asunto: dice si lo que la Administración quiere hacer es conforme a Derecho y, a menudo, si es conveniente. Para el abogado que litiga contra una Administración o la asesora es la última opinión jurídica independiente que hay en el expediente antes de que el acto salga a la calle, y por eso conviene saber leerla.
Qué es y quién lo emite
El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Su ley le encarga velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento, y valorar la oportunidad y conveniencia cuando la índole del asunto lo exija o lo pida el consultante (art. 2.1 LO 3/1980). Dictamina sobre cuanto le sometan el Gobierno o sus miembros (art. 2.2).
Casi todas las comunidades autónomas tienen su propio órgano, con funciones equivalentes en su ámbito: Consejo Consultivo (Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Galicia, La Rioja), Comisión Jurídica Asesora (Madrid, Euskadi), Comissió Jurídica Assessora y Consell de Garanties Estatutàries (Cataluña), Consell Jurídic Consultiu (Comunitat Valenciana), Comisión Jurídica (Extremadura), Consejo Jurídico (Murcia), Consejo de Navarra y Consell Consultiu (Illes Balears). Cantabria, Ceuta y Melilla consultan al Consejo de Estado.
La Ley 39/2015 habla por eso de «Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere» (art. 106.1): son piezas intercambiables del mismo mecanismo.
El dictamen tiene una estructura fija: antecedentes de hecho, consideraciones jurídicas y conclusión. La conclusión es lo primero que hay que leer: favorable, desfavorable o favorable con observaciones esenciales, que la Administración debe atender para poder decir que resuelve «de acuerdo con» el órgano.
Cuándo es obligatorio pedirlo
La consulta es preceptiva cuando una ley lo dice, y facultativa en los demás casos (art. 2.2 LO 3/1980). Los supuestos preceptivos que más afectan a un particular o a una empresa son estos:
| Supuesto | Norma | Qué exige |
|---|---|---|
| Responsabilidad patrimonial | art. 81.2 Ley 39/2015; art. 22.13 LO 3/1980 | Dictamen preceptivo si la indemnización reclamada es de 50.000 € o más, o la cuantía que fije cada ley autonómica (varias la rebajan) |
| Revisión de oficio de actos y disposiciones nulos | art. 106.1 y 106.2 Ley 39/2015; art. 22.10 LO 3/1980 | Dictamen preceptivo y además favorable: sin él la Administración no puede declarar la nulidad |
| Contratos administrativos | art. 191.3 Ley 9/2017; art. 22.11 LO 3/1980 | Interpretación, nulidad y resolución con oposición del contratista; modificaciones no previstas que superen el 20 % del precio y los 6 millones de euros |
| Concesiones | art. 22.12 LO 3/1980 | Nulidad, interpretación, modificación y extinción con oposición del concesionario |
| Reglamentos ejecutivos | art. 22.3 LO 3/1980 y leyes autonómicas | Toda disposición general dictada en ejecución de una ley, y sus modificaciones |
| Recurso extraordinario de revisión | art. 126.1 Ley 39/2015; art. 22.9 LO 3/1980 | Dictamen preceptivo antes de resolver |
| Impugnación ante el Tribunal Constitucional | art. 22.6 LO 3/1980 | Antes de que el Gobierno impugne una norma autonómica |
| Alteración de términos municipales | art. 13 Ley 7/1985 | Segregaciones, fusiones y creación de municipios |
Saltarse un dictamen preceptivo es un vicio de procedimiento que se alega en el recurso contencioso, y en la revisión de oficio y la responsabilidad patrimonial suele ser determinante. Dos avisos temporales: el art. 22 de la Ley del Consejo de Estado ha tenido cuatro redacciones (la vigente desde marzo de 2011) y la Ley 39/2015 se aplica desde octubre de 2016. Para hechos anteriores hay que mirar la versión de la época; en contratación, por ejemplo, hasta marzo de 2018 regía el art. 211.3 del texto refundido de 2011, con un umbral del 10 % en lugar del 20 %.
Qué efectos tiene
Los dictámenes no son vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario (art. 2.2 LO 3/1980). Pero «no vinculante» no significa «sin consecuencias»:
- La resolución tiene que decir si sigue el dictamen o se aparta de él. Si lo sigue, usa la fórmula «de acuerdo con el Consejo de Estado»; si no, «oído el Consejo de Estado». Apartarse obliga a motivar, y en el Estado, cuando la consulta es preceptiva y el ministro disiente, resuelve el Consejo de Ministros.
- En la revisión de oficio el dictamen es habilitante: la Ley 39/2015 exige «previo dictamen favorable» para declarar la nulidad (art. 106.1 y 106.2). Un dictamen desfavorable cierra la vía.
- Un asunto dictaminado por el Pleno no puede remitirse a informe de ningún otro órgano de la Administración del Estado.
- Los tribunales contencioso-administrativos leen el dictamen como parte del expediente. Un dictamen desfavorable que la Administración ignoró, o un dictamen preceptivo omitido, pesan en la sentencia.
Quién lo pide
Siempre la Administración que va a resolver, nunca el particular. Al Consejo de Estado consultan el Gobierno y sus ministros (art. 2.2 LO 3/1980); las comunidades autónomas pueden hacerlo a través de su Presidente, y deben hacerlo, en los mismos casos que el Estado, las que no tienen órgano propio (art. 24). A los órganos autonómicos consultan el Consejo de Gobierno y sus consejeros, y por su conducto los ayuntamientos, universidades y demás entidades de la comunidad, según fije cada ley reguladora.
El interesado no puede pedir el dictamen, pero sí exigir que se pida cuando es preceptivo: una reclamación de 50.000 € o más, una revisión de oficio o la resolución de un contrato con su oposición resueltas sin dictamen son motivo de recurso.
Valor como precedente
Un dictamen sirve como doctrina en otros casos, pero no sustituye al dictamen del otro caso. Se emite sobre un expediente concreto: si en el nuevo asunto la consulta es preceptiva, hay que pedirla de nuevo por parecido que sea, o el acto queda anulable. La única excepción expresa es la revisión de oficio: la Administración puede inadmitir sin dictamen las solicitudes que no invocan una causa de nulidad, carecen manifiestamente de fundamento o son sustancialmente iguales a otras ya desestimadas en cuanto al fondo (art. 106.3 Ley 39/2015).
Como doctrina pesa, aunque no vincule. Los consejos consultivos son estables en sus criterios y publican su doctrina para eso: el abogado cita el dictamen análogo en alegaciones y en la demanda como argumento de autoridad, la Administración lo usa para anticipar el informe antes de consultar, y el propio órgano cita sus dictámenes anteriores y motiva los cambios de criterio.
Para qué le sirve a un abogado
- Anticipar el resultado de una reclamación. En responsabilidad patrimonial sanitaria, urbanística o por funcionamiento de servicios, los consejos consultivos dictaminan miles de casos al año con criterios estables sobre nexo causal, antijuridicidad, pérdida de oportunidad o cuantificación. Leer cinco dictámenes parecidos dice mejor que la ley qué va a pasar con la reclamación.
- Controlar el procedimiento del contrario. Si la Administración resolvió un contrato con oposición, revisó de oficio un acto o desestimó una reclamación de 50.000 € o más sin dictamen, o resolvió «oído» el órgano sin motivar por qué se apartaba, hay un motivo de recurso. Verificarlo lleva un minuto si se puede buscar el dictamen por número.
- Argumentar con doctrina consultiva. Los dictámenes citan jurisprudencia del Supremo y fijan interpretaciones sobre artículos concretos (art. 32 LRJSP, art. 81.2 LPACAP, art. 191 LCSP, art. 47 LPACAP). Una demanda que cita el dictamen del propio órgano consultivo de esa comunidad en un caso análogo es difícil de contestar.
- Asesorar a Administraciones y contratistas. Antes de modificar un contrato, revocar una licencia o aprobar un reglamento, saber si hace falta dictamen, ante quién y con qué probabilidad de informe favorable evita nulidades posteriores. Para el contratista, saber que su oposición obliga a la Administración a pedir dictamen es una palanca de negociación.
Cómo consultarlos en Nearius
Hasta ahora cada órgano publicaba sus dictámenes en su propia web, con buscadores distintos y sin cruzarlos con la jurisprudencia. Nearius los reúne en un solo corpus, con el mismo esquema para todos: órgano, número, fecha, consultante, materia, si el dictamen fue preceptivo y por qué (lo dice el propio texto o resulta del catálogo legal), sentido, cuantía y artículos aplicados.
El corpus incluye ya el Consejo de Estado desde 1987, Canarias desde 1985, la Comunitat Valenciana desde 1997, Murcia, Navarra, La Rioja y Madrid, y sigue incorporando el resto de órganos. Cuatro herramientas lo explotan desde tu asistente:
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Cada dictamen queda además enlazado con los artículos que aplica y las sentencias que cita, de modo que desde una sentencia del Supremo se llega a los dictámenes que la siguen, y al revés.
Las referencias a la LO 3/1980 (arts. 2, 21, 22 y 24), a la Ley 39/2015 (arts. 81.2, 106 y 126) y al texto refundido de la Ley de Contratos de 2011 (art. 211) están verificadas contra el BOE consolidado a 27 de septiembre de 2026 con verify_articulo. Comprueba siempre la redacción vigente antes de citarlas en un escrito.